文/梁發芾

　　作者為財稅史學者

　　在強勢的地方政府面前,僅憑開展民意調查、成立決策咨詢委員會、舉行聽證會這些軟弱無力的做法,能約束住地方政府嗎?

　　上海財經大學教授朱為群近日在《稅務研究》上發表《構建房地產稅改革收支相連決策機制的探討》,建議未來房地產稅應該建立收支相連決策機制,將房地產稅的收入和支出捆綁在一起,以達到限制稅額過度增長,提高納稅人遵從等目的。

　　所謂“收支相連”,就是將特定的稅收用于特定的目的,將收入和支出掛鉤,通俗地講就是專款專用。這種指定特定用途的模式,在歷史上并不少見,在西方歷史上,曾經十分普遍。如英國很長時間內,稅收往往是為戰爭融資的債務提供擔保,一旦某項稅收償清了該項債務,該項稅收也就停止征收了;稅收也只用于某種特定的目的,一旦目的實現,稅收也就停征。19世紀中期,這種方法被英國首相格萊斯頓廢除。政府每項支出都有特定的稅收予以保證,專款專用,實際上使財政變得十分僵硬,不能很好發揮功能。有些收入可能超過特定用途的需要量,但超出部分不能調劑到別的項目,而有些收入可能不夠特定支出的數量,但也不能從別的收入來源予以調劑。格萊斯頓政府禁止為特定收入進行稅收擔保的辦法,將政府所有收入納入一個統一的資金池,所有的支出都經過預算過程,從這統一資金池分配資金,統籌使用。這樣就提高了財政資金使用的效率和靈活性。

　　雖然專款專用、收支相連的財政管理辦法不是高效率的管理辦法,不過目前一些國家仍然還有這種征管模式,而且我國法律也未禁止此種管理模式,所以,未來的房地產稅是否應該采用此種征管模式,也值得討論。而筆者關注的是,第一,地方政府是否急需開征房地產稅為公共服務提供資金,第二,“收支相連”辦法能否限制地方政府的稅收擴張行為,第三,“收支相連”模式對房地產稅的具體特點有什么影響。

　　朱教授認為,“基層公共機構征收的財產稅主要用于公立學校、城市街道、鄉村公路、治安、消防等當地公共產品和服務的提供”,因此,未來的房地產稅應該用于以上各方面,開征房地產稅以后,這些方面的支出就應該由房地產稅來負擔。我們知道,現在,基層政府如縣區政府,盡管可能資金緊張,但以上這些方面的公共產品和服務的資金還是基本有保障的。作為納稅人,我們繳納的種種稅收和費用(包括購房時繳納的土地出讓金等),有些歸于地方政府,有些雖然作為國稅征收但又通過轉移支付回到地方。如果公立學校、城市街道、鄉村公路、治安、消防等當地公共產品和服務的支出費用,全部交由房地產稅來保障,那么,那些本來用于這些支出的財政資金,包括土地出讓金、城建稅、教育費附加和地方教育費附加等專門用于地方教育和城建的收入,將會用于什么地方?如果房地產稅專門用于為如上公共服務和產品作保障,那么,以后我們還需要繼續繳納土地出讓金以及城建稅、教育費附加和地方教育費附加等稅費嗎?如果這些稅收繼續征收,且能基本滿足地方公共服務需要,那么,“收支相連”的房地產稅就沒有必要,除非其他的征收被減免。

　　第二,“收支相連”辦法,能否限制地方政府的不當稅收行為。朱教授認為,未來的房地產稅將對地方政府充分授權,因而地方對房地產稅的具體實施享有一定的決策權,“一旦將來的房地產稅由地方自主決策,如何防止其不當擴張收入規模,需要有相應的約束機制”,而“收支相連”就是這樣的約束機制。朱教授認為,“信息公開和公眾參與是兩個關鍵的實質性要求”,對于公眾參與,他提出三點建議:開展民意調查、成立決策咨詢委員會、舉行聽證會,通過持續不斷的參與體驗,逐漸培養公眾的參與習慣和能力。朱教授的建議盡管非常好,但我認為,這樣的辦法仍然不足以約束地方政府擴張收入的權力。

　　約束地方政府擴張收入規模的權力,需要真正管用的體制機制。誠如朱教授所說,“收支相連”的房地產稅正如住宅小區收取的物業費,其繳納和受益的直接相關性強,公眾參與和監督的積極性會高一些。但是,如果沒有更好的體制機制的保障,這種參與和監督的積極性可能也起不到作用。這只要看看目前各地物業費的糾紛就清楚了。給業主提供物業服務的物業公司,不過就是一個企業經營者,并無其他特權,但就是這樣的物業公司,往往也比業主更為強勢,對于物業公司提出的收費標準和要求,業主基本上沒有什么討價還價的余地。那么,在強勢的地方政府面前,僅憑開展民意調查、成立決策咨詢委員會、舉行聽證會這些軟弱無力的做法,能約束住地方政府嗎? 約束政府的征稅權用稅權,需要一整套非常細致而完善的體制機制,而這恰恰是目前我們所不具備的。

　　第三,“收支相連”制度會對房地產稅帶來什么影響?“收支相連”與征稅的受益原則緊密相連,人們受益于地方政府提供的服務,因而必須繳納房地產稅。如果一個地方的公共設施完善,學校教育質量高超,社會治安良好,那么,這個地方的住房也會有更好的價格或租價。居住者也會由此受益,多繳稅是應該的。但這樣的情況下,房地產稅更應該是受益稅或使用稅,與所有權關系不大了。住在自家住房的房主自然應該納稅,而居住在租住住房中的租客,不是也應該納稅嗎? 有什么理由向房主征收出租給他人居住的住房的稅收呢? 還有,不少人建議對多套房征收懲罰性的累進稅,但按照受益理論,對多套房征收累進稅也失去了理由,因為他享受的公共服務并未隨住房套數的增加而累進增加。由此,通過房地產稅進行收入再分配的功能,也就不能實現了。這就是說,如果選擇“收支相連”征收房地產稅,那么,房地產稅的某些選項就要受到限制。

　　總之,如果未來的房地產稅實行“收支相連”的模式,可以肯定,它可能會增加人們對房地產稅的認同度和遵從度,但它一定不是一種高效的稅收征管方法;如果不進行相應的體制改革,這種方法并不能約束地方政府的增收擴權行為;而這種模式下,房地產稅將完全是一種受益稅,限制其再分配功能的實現。